Endringer i utlendingsloven

Innstramminger i utlendingslovgivningen

    Våren 2016 la regjeringen fram sine forslag til innstramminger i utlendingslovgivningen i Prop. 90L Endringer i Utlendingsloven mv. Noen av forslagene var forankret i Asylforliket på Stortinget «Tiltak for å møte flyktninge-krisen» av 19. november 2015, der regjeringspartiene, Ap, Sp, KrF og V deltok. Andre forslag lå inne i Asylavtalen mellom regjeringspartiene, KrF og Venstre fra februar 2014. Det meste var imidlertid ikke forankret i noe forlik, og forslaget gikk langt ut over etablert enighet.

    For KrF var det viktig å bidra konstruktivt til gode robuste ordninger som vil være bærekraftig også i situasjoner med høy tilstrømming av asylsøkere til Norge. KrF har særlig løftet fram barnas situasjon, retten til familieliv, hvordan forslagene vil påvirke mulighetene for integrering og respekten for folkeretten og internasjonale forpliktelser.

    Det ble ingen reelle forhandlinger med regjeringen om lovutkastet, i og med at FrP insisterte på å markere regjeringens politikk ved uten unntak å stemme primært på regjeringens opprinnelige forslag i Stortinget. Dermed stemte også de øvrige partiene for sine primære standpunkt, og resultatet ble at store deler av lovforslaget ble nedstemt. I det videre gjennomgås de viktigste endringsforslagene:

Visumfrihet for asylsøkere

I dag har asylsøkere rett til innreise uten visum. Regjeringen ville begrense denne retten ved å gjøre utlendingsloven § 9 om til en «kan» regel (asylsøkere kan gis tillatelse til innreise). Fortsatt skulle hovedregelen være at asylsøkere ble sluppet inn, men det ble lagt opp til ordninger der de som ikke har krav på realitetsbehandling av sin asylsøknad kunne bortvises allerede ved grensen.

    KrF stemte i mot å innskrenke visumfriheten for asylsøkere. Retten til å søke asyl er nedfelt i FNs Menneskerettighetserklæring og regnes som folkerettslig sedvanerett. Flere høringsinstanser mente forslaget kunne undergrave denne retten og føre til krenkelser av det absolutte vernet mot utsendelse (ved fare for forfølgelse eller andre alvorlige overgrep). FNs Høykommissær for flyktninger anbefalte også at Norge avstod fra å begrense visumfriheten. En utilsiktet konsekvens av regelendringen ville vært at asylsøkere som lykkes med å snike seg forbi grensekontrollørene blir belønnet med få sakene sine realitetsbehandlet, mens asylsøkere som tar de lovlige veiene kan bli nektet dette. Lovendringene kunne også gjort asylsøkere mer avhengig av menneskehandlere for å komme inn i riket, og ville gjort asylsøkere enda mer sårbar for å bli utnyttet av kriminelle.

    Regjeringens forslag fikk ikke flertall. Det ble i stedet flertall for et forslag fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet om at visumreglene beholdes som i dag, men det gis en adgang til å innføre de foreslåtte begrensninger i visumfriheten i en krisesituasjon med ekstraordinært høye adkomster.

Bortvisning på nordisk grense i krisesituasjon.

    Regjeringen foreslo å etablere en hjemmel for at Norge kan nekte realitetsbehandling og bortvise asylsøkere som kommer direkte fra våre nordiske naboland. Dette kunne settes i verk av Kongen i Statsråd i krisesituasjoner hvor Dublin-samarbeidet «i realiteten har opphørt å fungere». Kongen i statsråd skulle også kunne overføre vedtaksmyndigheten fra UDI til polititjenestemann samt vedta at disse beslutningene ikke skal regnes som enkeltvedtak med krav til skriftlighet og klagerett.

    KrF stemte i mot dette forslaget. FNs Høykommissær for flyktninger anbefalte på det sterkeste at UDI er ansvarlig for alle asylsaker, og at dette ikke overføres til politiet. For øvrig anbefalte UNHCR ikke å innføre de foreslåtte reglene som de mente ville skyve ansvaret for asylbehandling over på andre stater. De oppfordret i stedet Norge til å overholde Dublin-avtalens regler. Skriftlighet og klagerett er grunnleggende rettsikkerhetsgarantier, som også er et krav i Schengen samarbeidet (EUs grenseforordning). Politiets Utlendingsenhet og flere politidistrikt stilte spørsmål ved om polititjenestemenn har kompetanse til å foreta de nødvendige asylfaglige vurderinger. Også her vil det kunne bli et problem at de som sniker seg unna grensekontrollørene vil «belønnes» med å få sin sak realitetsbehandlet. Flere høringsinstanser viste også til at forslaget sammen med forslaget om visuminnskrenkninger over, innebærer mulighet til nærmest total stenging av grensene, og at dette er i strid med formålet og hensikten med flyktningkonvensjonen (prinsippet om ansvarsfordeling), og et brudd med våre internasjonale forpliktelser (Dublin og Schengen).

    Også her fikk Arbeiderpartiet flertall for å begrense regelen til ekstraordinære krisesituasjoner.

   Innføring av «subsidiær beskyttelse»

    Norge har siden 2007 hatt en særregel som gir flyktningstatus til en bredere gruppe enn det flyktningkonvensjonen krever. Regjeringen foreslo å harmonisere regelverket med det som gjelder i Europa for øvrig, og dele opp dagens flyktningbegrep i «flyktning» (en som utsettes for forfølgelse på grunn av religion, etnisitet, politisk standpunkt mm.) og person med «subsidiær beskyttelse» (kan bli utsatt for tortur, dødsstraff eller annen umenneskelig behandling ved retur). Konsekvensen ville vært at noen særrettigheter forbeholdt «flyktninger» ikke tilfaller de med «subsidiær beskyttelse». Det ville særlig få betydning i familiegjenforenings saker samt at de med subsidiær beskyttelse ville mistet enkelte trygderettigheter.

    KrF støttet ikke forslaget. Regjeringen anførte at endringen ville gi et signal som kunne ført til færre asylankomster. Ingen forskning tyder imidlertid på at det utvidede flyktningbegrep har fungert som et incentiv for økt tilstrømning til Norge. KS var pådrivere for dagens utvidede flyktningbegrep ut fra to hovedhensyn: Kommuneøkonomi og ønsket om å praktisere et likeverdig og godt integreringsarbeid rettet mot alle flyktninger med samme rettigheter etter introduksjonsloven. Når det gjelder familiegjenforening kan ingen av de to gruppene gjenforenes i hjemlandet, i og med at de har et beskyttelsesbehov. Dersom familiegjenforening nektes for de med subsidiær beskyttelse kan det føre til en varig familiesplittelse, eventuelt at flere kvinner og barn tvinges til å legge ut på flukt. Flere mente at forslaget kunne hemme integreringen. KrF støttet innføring av dagens ordning i Stortinget i 2007, sammen med Ap, SV, Sp og Venstre.

    Regjeringens forslag fikk ikke flertall.

Oppheving av rimelighetsvilkåret ved henvisning til internflukt

Etter tidligere lov fikk man ikke asyl dersom man (1) kunne få «effektiv beskyttelse» i andre deler av hjemlandet enn det området asylsøkeren har flyktet fra, og (2) det ikke var «urimelig» å henvise søkeren til å søke beskyttelse i disse delene av hjemlandet. Forslaget fra regjeringen var å fjerne urimelighets-vurderingen, slik at «effektiv beskyttelse» ville blitt det eneste vilkåret for å kreve internflukt.

    KrF støttet ikke regjeringens forslag. FNs Høykommissær uttalte at det er påkrevd å vurdere rimeligheten av å henvise til internflukt, for å være i overenstemmelse med Flyktningkonvensjonen. EUs regelverk krever at det gjøres en rimelighetsvurdering. Utlendingsnemnda, Advokatforeningen, Amnesty og NOAS og juridiske eksperter på feltet i Norge mener at det er en folkerettslig forpliktelse å vurdere rimeligheten dersom internfluktalternativet skal benyttes. Også i forarbeidene til utlendingsloven ble det forutsatt at Norge er folkerettslig forpliktet til å vurdere rimeligheten ved henvisning til internflukt. Norge har allerede i dag en av Europas strengeste praksis når det gjelder internflukt. Trolig den strengeste. Videre opererer alle vestlige land med et rimelighetsvilkår. Dersom rimelighetsvilkåret fjernes, vil resultatet bli at flere barnefamilier, enslige kvinner og svært syke personer henvises til internflukt. I dag er det bare disse gruppene som ikke henvises til internflukt fordi det ikke anses rimelig.

    Regjeringen forsvarer endringen med at de fleste som rammes likevel vil få opphold på humanitært grunnlag i Norge. I ettertid har vi imidlertid sett at endringen har ført til at stadig flere returneres til et stadig mer utrygt Afghanistan. Endringen har også ført til at langt flere enslige mindreårige asylsøkere har fått midlertidig oppholdstillatelse, med tanke på at de skal returneres til internflukt når de fyller 18.

    Forslaget ble vedtatt med støtte fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet

Økt bruk av midlertidig opphold for enslige mindreårige asylsøkere

Regjeringen foreslo utvidet bruk av tidsbegrensede tillatelser til enslige mindreårige asylsøkere (EMA). Ved fylte 18 år skulle det tas en ny vurdering av beskyttelsesbehovet, etter den strengere vurderingen som gjelder for voksne.

    I dag har lovverket en regel om midlertidig opphold for enslige mindreårige asylsøkere mellom 16 og 18 år (utlendingsforskriften § 8-8). KrF er i mot denne regelen, og har fremmet et representantforslag om å fjerne den. KrF stemte i tråd med dette i mot regjeringens forslag om å utvide denne midlertidigheten.

    FNs Høykommissær for flyktninger mente at forslaget kunne være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Det samme gjorde Advokatforeningen, Juristforbundet, NOAS, Amnesty, Helsingforskomiteen m fl. Det var ikke en eneste høringsinstans som støttet lovforslaget. En rekke barnefaglige instanser påpekte at den usikkerheten og utryggheten som manglende avklaring om framtiden skaper går utover den psykiske helsen til disse barna. Det vil også hemme motivasjon til læring og utdanning og hemme integreringen. Her er det viktig å huske at disse barna allerede utgjør en særlig sårbar gruppe. Regjeringen innrømmer at midlertidige tillatelser vil ha en negativ effekt på barna, men mener at målet om å forebygge at barn legger ut på farefull flukt alene må veie tyngre. Innføringen av midlertidighet for barn mellom 16 og 18 år har imidlertid ikke ført til noen reduksjon i tilstrømmingen i følge UDI. Regjeringen mente videre at dagens regelverk gir incentiver til å sende barn til Norge som såkalte «ankerbarn» for at familien skal komme etter ved hjelp av familiegjenforening, eller at barna sendes ut fra et ønske om økonomisk vinning ved at de kan sende penger til familien når de er etablert i vesten. Regjeringen hevdet at de hadde belegg for dette i forskningen, og viste til både en Fafo- og en Unicefrapport. Både Unicef og forskerne bak Fafo-rapporten reagerte imidlertid på bruken av forskningen, og mente at den ikke ga grunnlag for de konklusjonene regjeringen trakk. Tvert i mot er hovedgrunnen til at barn flykter at de kommer fra sikkerhetsmessige utrygge områder og har behov for beskyttelse. Det underbygges av tall fra UDI, som sier at i 90 prosent av tilfellene ble det gitt asyl av beskyttelsesgrunner i saker som omhandler barn som kommer hit alene. Videre opplyste UDI at tallene for familiegjenforening ikke ga noen klare indikatorer på at familiegjenforening (ankerbarn-tanken) er en hovedgrunn til at barn sendes alene for å søke asyl. Svært få mindreårige (kun 4 prosent) har fått sine foreldre til Norge i perioden 1996 – 2005. Dessuten vet vi at fram til september 2015 hadde 75 av 221 ungdommer som hadde fått midlertidig opphold forsvunnet fra mottak, og flere kan ha blitt utsatt for menneskehandel eller andre former for utnyttelse. Flere har også havnet på drift i Europa, og er lette offer for kriminelle nettverk.

    Regjeringens forslag fikk ikke flertall

Endringer i regler om familiegjenforening

Regjeringen foreslo midlertidig (ut 2019) å innføre:

(1)           Underholdskrav for flyktninger som vilkår for familiegjenforening. I dag er flyktninger unntatt fra underholdskravet.

(2)           Krav om 3 års arbeid eller utdanning før familiegjenforening kan finne sted. Tidligere har man kun hatt et slikt krav ved familieetablering.

    For de fleste vil det å oppfylle de foreslåtte kravene ta minst 4-5 år. For nyankomne flyktninger vil det ta lengre tid å oppfylle kravene i loven enn tidsrommet loven skulle gjelde for. Derfor ville loven først og fremst fungert som en karantenetid.

    KrF gikk i mot regjeringens forslag. FNs Høykommissær for flyktninger mente at forslaget kunne utgjøre en krenkelse av Norges internasjonale forpliktelser, at forslagene var i strid med anbefalinger fra UNHCRs eksekutiv komité og anbefalte at de foreslåtte endringene ble droppet. IMDi, NOAS og Redd Barna mente at endringene støtet an mot internasjonale forpliktelser, mens Advokatforeningen og UNICEF uttalte at forslagene ville utgjøre en krenkelse av EMK art. 8 om retten til familieliv. Regjeringen viste til at flere europeiske land har strammet inn når det gjelder familiegjenforening, og mente Norge også bør gjøre det da liberale regler på dette feltet vil være en «driver» for at flere velger å søke seg til Norge. Regjeringen argumenterte videre med at treårskravet vil sikre at flyktningen har en viss tilknytning til Norge gjennom å bo og arbeide her, slik at vedkommende er integrert når familien kommer. Dette, antok regjeringen, ville igjen føre til at familien fikk et bedre utgangspunkt for sin integreringsprosess. UNHCR og en rekke andre høringsinstanser mente imidlertid at tiltaket ville vært sterkt integreringshemmende. De første årene i Norge ville for mange bli preget av bekymring for tryggheten til de menneskene man elsker og som man aller mest trenger å ha omkring seg i et nytt land. Dette ville også utgjøre en sterk psykisk belastning. Konsekvensen av en slik regel kunne også ha blitt at flere mennesker legger ut på flukt.

 Ektefelle og barn ville ikke lengre kunne komme etter til Europa gjennom familiegjenforening, og ville trolig ha valgt å bli med på en lang og farefull reise. Regelendringen ville medført at mennesker som har kommet til Norge med et reelt beskyttelsesbehov, og som skal bli i Norge, hadde blitt nektet familieliv i årevis. Dette er problematisk for KrF, som har respekten for familiens enhet som et grunnleggende prinsipp. I mange tilfeller lever ektefelle og barn i krigssoner eller flyktningeleirer.

    Regjeringens forslag fikk ikke flertall.

Underholdskravet tilbakeføres til tidligere nivå

KrF og Venstre bidro gjennom asylavtalen til flertall for en økning av underholdskravet fra 252 472 kroner til 305 200 kroner. Forutsetningen var blant annet at flyktninger fortsatt skulle være unntatt. Med regjeringens forslag ble forutsetningen for avtalen endret, og KrF støttet på den bakgrunnen et forslag om å tilbakeføre underholdskravet til tidligere nivå. Forslaget fikk flertall mot regjeringens stemmer.

Tilknytningskrav for rett til familieinnvandring

For personer uten permanent oppholdstillatelse i Norge, ville regjeringen innføre en bestemmelse om at familiegjenforening kan nektes dersom familien samlet sett har sterkere tilknytning til et annet land hvor familiegjenforening eller familieetablering er mulig.

    KrF støttet regjeringens forslag, etter at Stortingsflertallet ble enige om betydelige skranker for regelen. Det ble presisert at det ikke skal henvises til familiegjenforening i flyktningleire. Videre presiserte komiteen at tredjelandet må respektere asylsøkeres og flyktningers grunnleggende rettigheter og det må stilles krav om oppholdstillatelse eller tilsvarende status i landet.

24-årskrav for familieetablering

Regjeringen foreslo et 24-årskrav for familieetablering for ektefeller og samboere. Det kunne gjøres unntak fra kravet blant annet dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig og paret kan forsørge seg selv. Forslaget er forankret i Asylavtalen mellom regjeringspartiene, KrF og Venstre, og hensikten er å bekjempe tvangsekteskap og sikre at paret kan forsørge seg selv. Tanken bak 24-årskravet er at eldre parter, som følge av personlig modenhet og en mer selvstendig posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press fra familien. Oslo Politidistrikt uttaler at deres erfaringer tilsier at alderskravet vil omfatte en gruppe som er særlig utsatt for press fra familien. KrF støttet forslaget i tråd med asylavtalen med regjeringen.

Heving av kravet om botid for permanent oppholdstillatelse fra 3-5 år

Regjeringen foreslo å heve botidskravet fra 3 til 5 år for å få innvilget permanent oppholdstillatelse. Forslaget var i utgangspunktet forankret i asylavtalen mellom regjeringspartiene, KrF og Venstre. Forutsetningene for avtalen ble imidlertid endret på dette punktet i og med at regjeringen også fremmet et selvforsørgelseskrav som ikke lå inne i avtalen (dette fikk flertall med Arbeiderpartiet og Senterpartiets stemmer). KrF stemte derfor mot å øke botidskravet.

    Hovedgrunnen til dette var at forslaget kunne virke negativt på integreringen. For eksempel uttalte IMDi at hevingen av botidskravet ville kunne bidra til at integreringsprosessen tar lengre tid, da tryggheten i det å ha et selvstendig permanent oppholdsgrunnlag gir tilhørighet og en sterkere personlig tilknytning til det norske samfunnet. Hensynet til utlendinger som opplever mishandling i samlivsforholdet tilsa også at botidskravet ikke ble skjerpet. På den andre siden gir ikke flyktningkonvensjonen noen rett til permanent opphold (gjenbosetting). I utgangspunktet er asyl for flyktninger en midlertidig ordning i påvente av at «faren er over» og retur til eget land kan skje (repatriering). Regjeringens forslag fikk ikke flertall.

Innstramningsforslag som fikk KrFs støtte

For å sikre et asylsystem som er robust og bærekraftig også i tider med høy asyltilstrømning, gikk KrF inn for følgende lovendringer:

-          Strengere krav om kunnskaper i norsk og samfunnskunnskap samt krav til selvforsørgelse i 12 måneder for å få permanent oppholdstillatelse.

-          Ny hjemmel for å kunne avslå søknad om permanent oppholdstillatelse når det foreligger tungtveiende, innvandringsregulerende hensyn (Et slikt hensyn er at utlendingen aktivt har motarbeidet avklaring av egen identitet etter ankomst til Norge).

-          Plikt til opplæring i norsk og samfunnskunnskap også for personer mellom 55 og 67 år

-          Utvisning av personer som er nektet realitetsbehandling av sin asylsøknad og har misbrukt asylsystemet. (Utvisning er en forvaltningssanksjon som gjør at man må forlate landet og får innreiseforbud. Et utvisningsvedtak betyr også at man får innreiseforbud i hele Schengen området. Utvisning er en langt strengere reaksjon en bortvisning, som kun innebærer at man må forlate landet.)

-          En rekke endringer i reglene om identitetsavklaring og biometri, for å sikre at vi har kontroll med identiteten til de som ankommer Norge.

-          Endringer i saksbehandlingsregler, blant annet en reduksjon i klagefristen fra 3 til 1 uke for asylsøkere som åpenbart ikke fyller vilkårene for beskyttelse eller er vernet mot retur.

-          Opphevelse av 15-månedersregelen, som innebar at en asylsøker som ikke har fått behandlet sin søknad om beskyttelse innen 15 måneder kan gis opphold av humanitære grunner etter utlendingslovens§38. Regelen vurderes gjeninnført i 2019.

-          Åpne for pågriping og fengsling i forbindelse med 48-timersprosedyren. UDI har en praksis hvor de behandler antatt grunnløse søknader i løpet av 48 timer med sikte på rask uttransportering. KrF aksepterte i asylavtalen at det innføres en hjemmel for fengsling av utlending som får sin søknad om asyl behandlet etter denne regelen. Pågripelse eller fengsling kan ikke overstige 72 timer, og barnefamilier og barn er unntatt.

 

 

Prop. 34 L (2014-2015) Endringer i utlendingsloven m.m (utvisning av særreaksjonsdømte utlendinger)

I proposisjonen ble det lagt frem forslag til lovendringer for å forenkle gjennomføringen av utvisningsvedtak som gjelder utlendinger som er dømt til tvungen omsorg eller tvungent psykisk helsevern. I utlendingsloven ble det forestått endringer som gir en nærmere anvisning på behandlingen av saker om utvisning av utlendinger som er idømt en strafferettslig særreaksjon.

I straffeloven ble det foreslått endringer som omhandler midlertidig opphør av den strafferettslige særreaksjonen som følge av utvisningen. Det ble også foreslått en særskilt hjemmel i helsepersonelloven som åpner for overføring av helseopplysninger til utlendingsmyndighetene i forbindelse med behandlingen av utvisningssaken, samt til helse- og omsorgstjenesten i den staten utlendingen skal utvises til. Dette kan være avgjørende for gjennomføringen av utvisningsvedtaket og muliggjøre tilretteleggelse for mest mulig oppfølgning av domfelte der.

Proposisjonen ble enstemmig vedtatt i Stortinget.

Prop.37 L (2014-2015) endringer i utlendingsloven (bortvisning på grunn av straff i utlandet)

I proposisjonen ble det lagt frem forslag til endring i lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold i landet. Forslaget gikk ut på å endre kravet til strafferamme fra ti til fem år, for å kunne bortvise en utlending på det grunnlag at vedkommende har vært straffet for alvorlige forhold i utlandet, uavhengig av hvor langt tilbake i tid forholdet ligger. Saker som blant annet oppfordring, rekruttering og opplæring til terrorhandlinger, tvangsekteskap, menneskehandel, seksuell omgang med barn mellom 14 og 16 år, deltakelse i en terrororganisasjon, kroppsskade, mishandling i nære relasjoner, kjønnslemlestelse har alle seks års strafferamme. Ved det nye kravet til strafferamme vil slike forhold være omfattet av lovverket.

Proposisjonen ble enstemmig vedtatt av Stortinget.